在推动全社会参与碳减排的过程中，关注个人领域碳减排、建立并完善个人碳排放管理机制是必不可少的组成部分。
广东是中国最早（2015年）提出并试点碳普惠机制的地区，广东在推进碳排放权交易市场试点的过程中，积极推动个人端的碳减排机制设计，采用相关碳减排计算方法，对公众可参与的自愿碳减排项目进行核证，并作为碳市场的产品种类开放交易。此后，多地政策文件也提出要落实碳普惠机制，并开展相关实践。本文拟对碳普惠遇到的问题进行分析，以期为优化碳普惠机制的运行提供政策依据。
碳普惠的两种模式：开放和闭环
碳普惠是一种由政府部门或企业组织发起，以个人或组织日常活动中的碳减排行为作为实施对象，利用各类碳减排计算方法学，将减排场景下对象的碳减排行为量化记录并赋予一定价值，运用商业激励、政策支持、市场交易等方式实现价值兑付，从而推动建立绿色低碳生产生活方式的正向激励机制。
图1 两种模式的碳减排权益流向
根据碳普惠运营平台获得的碳减排量是否流入碳市场，可以将碳普惠机制分为两类。
第一类是开放模式。运营平台获得碳减排量授权后不指定流向，可将其作为凭证向地方政府、企事业单位、公益组织等组织机构申报为政策或商业激励，不参与碳市场交易。在该模式下，碳普惠减排量被转化为政策优惠或商业合作，如浙江省发改委牵头开发的“浙江碳普惠”应用，用户可在衣食住行各领域进行低碳活动获得积分，并将积分兑换成环保商品、专业服务、机场贵宾间休息服务、云闪付红包以及景区景点门票等服务，但碳普惠减排量不能用于抵消企业碳排放指标，平台运营与激励成本主要依靠财政补贴、企业商业优惠或公益等系统外部的主体支持。
第二类是闭环模式。碳普惠运营平台通过一定的兑付或者协商机制，获得用户授权后的碳普惠减排量，通过对碳减排量的核证，将全部或部分碳减排量投放到碳排放权需求市场，以开放购买的形式鼓励碳排放企业或自愿碳中和主体购买，用以抵消其碳排放量，如2021年9月，北京基于MaaS平台的碳普惠项目达成了首笔绿色出行碳交易。该模式下，公众个人产生的碳减排量通过平台进入碳交易市场中，平台通过碳市场获益，从而可用于支付平台运营与公众的激励兑付成本，平台也可以将碳市场获益直接分配给个人作为兑付。
表1 政府主导的开放模式实践
资料来源：作者整理。
根据碳普惠机制的组织方式，碳普惠项目可以分为政府主导和企业主导。
政府部门主导的碳普惠项目，覆盖场景包括绿色出行、绿色消费、低碳政务等公共领域，主要对象为自愿参与碳减排活动的个人或社区。兑付激励一般由商品优惠和公共设施的使用权两个方面组成，相关企事业单位通过参与政企共建的绿色合作关系网络达成互利以维持碳普惠机制的持续运转。
企业主导的碳普惠项目对象主要包括产品用户和企业内部员工，主要作为企业环境社会责任的体现，可由企业自行开展碳普惠方法学设计以及数据平台的建设运营，并向产品用户或供应链上下游客户传递绿色观念，通过商品或服务的优惠以及特定权益的获得作为兑付激励。相较于政府主导的开放模式，其特点在于企业可根据拥有的资源跨地区开展活动（表2）。
表2 企业主导的开放模式实践
资料来源：作者整理。
图2 不同模式碳普惠总览
碳普惠深入发展的问题分析
（一）信息不对称
信息不对称是影响碳普惠发展的重要因素。当前，国内碳普惠实践中的信息不对称主要体现在数据的可得性、可验证性上，造成碳普惠减排的真实性难以保障，且将进一步影响碳减排量的消纳。
一是碳普惠减排的真实性难以确定。核定碳减排量通常需要多个主体配合完成，所需的用户信息量远超出平台所能监测获取的范畴，导致信息获取、整合和核证较困难。例如，多项碳普惠项目涉及交通出行的碳减排计算，但目前的监测技术难以确定用户的出行状态和对应路程。同时，缺乏对个人碳减排行为披露责任的相关规定，难以对多个碳减排平台重复申报碳减排量的行为进行限制，导致管理失序，造成碳普惠减排数据的真实性存疑。
二是高碳排放群体难以被识别。对高碳排放群体而言，碳普惠项目的激励缺乏吸引力，难以形成对其高碳行为的有效引导和约束。需要采用更为有效的技术手段对其进行识别，或推动个人碳排放信息的披露情况，并对高碳排放群体设计更有针对性的碳普惠项目。
三是信息不对称影响碳普惠闭环模式的发展。开放模式下对碳减排量核证要求较为宽松，主办部门可根据场景范围，较自由地选取核证标准，信息不对称的影响较小。在闭环模式中，特别是强制碳市场的交易，需要满足交易门槛和更为清晰的产权，故对碳减排量核证要求较为严格。在这种情况下，信息不对称与认证严格发生内生冲突。公众的零散碳减排量在严格认证流程下难以被有效地收集认证，增加了碳普惠减排量进入碳市场的成本，不利于碳普惠项目的进一步扩展。
可见，当前碳普惠相关基础建设尚不完整、平台的监测技术不足、披露责任不明确，是闭环模式开展中不可绕过的客观障碍。需要进一步规范信息披露方法和提高相关技术手段，减少信息不对称对碳普惠运作机制的影响。
（二）权利归属不明晰
碳普惠从最初的分散分布逐渐向地方政府牵头、企业共建的规模化发展，在影响力逐步扩大的同时，也需要理论和立法支撑，以保障系统长期运转，如明确碳普惠减排量产权的归属和收益分配方法，并将责任和义务承担落实到相关主体，增强系统的可信度和有效性。
一是对碳普惠减排量属性的确认。在碳普惠闭环模式中，碳普惠减排量要流入碳市场，可用以抵消碳排放主体企业的碳排放指标不足。需要注意的是，公众个人没有碳排放总量控制的要求，难以保障碳普惠减排量的额外性，在其长期参与碳普惠活动中，相当于拥有无限的碳排放权。而企业碳排放权是一种由行政机关基于碳排放总量控制目的进行碳排放权有限分配的产物，碳排放权交易的相关项目运转均紧密围绕碳排放权的转移而展开。这与个人无限的碳排放权之间存在矛盾，需要对碳普惠减排量的属性作确认。
二是各环节之间产权归属尚待明晰。在碳普惠实践中，有的平台声明其通过激励兑付机制获得了用户的碳减排量授权，但获得授权后的管理办法和流动方式没有被明确。例如，碳中和主体从平台购买碳减排量后，该部分产权由谁持有，是否能再向其他主体转让，能否由其自主进行核证参与强制碳市场等问题，有待明确。
（三）兑付和消纳能力不足
当前，开放模式碳普惠的消纳能力，主要依赖于地方财政和企业公益的支持。当地方财政稳定、企业公益意愿积极时，该模式的消纳能力较强，但当地方财政紧缩或企业不再支持时，其消纳能力将受到影响。闭环模式的消纳能力则主要受碳普惠减排量的核证成本和碳交易市场的影响，当市场不稳定时，用户的碳减排量权益会出现风险并可能诱使市场投机行为。
一些地方碳普惠平台的访问数据，在平台开始初步宣传后就进入运行的平淡期和长期的用户流失，活跃程度不高，运营平台也缺乏维护客户和持续吸引用户的动力。吸引企业参与碳普惠平台运营的动力主要来自3个方面：一是企业的环境社会责任展示需求；二是政企关系经营需求导向下企业对政府倡导的响应；三是企业对利用碳普惠平台参与碳市场交易实现收益兑付的预期。
但碳交易市场的交易不活跃使得消纳碳普惠减排量受到限制。当前，大部分碳交易仍集中在政府部门的一级市场配额发放和拍卖上，二级市场不活跃。这反映出国内的碳市场需求较少。国内地方市场中，成交量和成交额最大的广东碳交易市场碳配额持续低位运行，且交易集中于配额结算期的前一段时间。这表明生产企业对交易碳配额的意愿并不高。在这种情况下，碳普惠项目减排量大量进入市场可能会对市场造成负面影响。
同时，主管部门对核证碳减排量的发放也持谨慎态度，以广东碳市场为例，截至2022年末，广州碳排放权交易中心累计成交碳排放权29224.06万吨，其中公众碳减排可认证的省级碳减排量（PHCER）538.07万吨，占比仅1.84%。碳普惠项目减排的真实性和额外性问题，是阻碍主管部门允许其进入强制碳交易市场实现兑付的重要因素。
碳普惠的开放模式是当前发展的主流，但这意味着参与企业需要持续地投入资源以维持对用户的吸引力和有效运营。如果企业缺乏长期的投入回报机制，那么碳普惠平台就可能成为一种象征性的展示。
推进碳普惠深入发展的对策建议
（一）推进平台能力建设
一是增强平台的信息收集能力。重视监测技术的不断迭代发展和数据信息共享，以提高数据的可靠性，充分积累平台信息收集、方法学设计等基础经验，完善平台核算、记录和兑换3个主要功能。除被动式地接受用户申报，也应尝试在合理范围内使用分析用户数据，识别高碳排放群体，有针对性地引导其进入碳普惠项目，消解信息不对称影响，保障碳普惠制度的健康发展。
二是增强平台的资源整合能力。组织发展一批低碳企业和活动举办方等自愿碳中和主体，充分发挥开放模式的低门槛优势，用政策激励和补贴鼓励地方开展公众碳减排实践，争取建成跨区域、跨单位的开放模式碳普惠平台，推动资源整合与优秀实践传播，鼓励其发挥影响力主动拓展激励资源来源，形成更广泛的社会影响力。
三是在结合已有碳市场经验建设闭环模式碳普惠，发挥市场调节作用。根据行政区划，建立多级碳减排量认证制度，逐层传递，实现从分散到集中的资源整合，并公布碳减排量定权定量依据。及时反馈用户的碳减排量去向和使用情况，建立信任机制，同时推动核算方法学建设，以满足逐渐丰富的低碳生活场景需求。
此外，由于碳普惠项目涉及大量数据的产生和处理，在推进平台能力建设的同时，还需要完善数据保护，明确不同主体对数据的采集、传输、存储、共享和保护责任，并建立相关监管机制以保障碳普惠项目的运行。
（二）完善相关法律法规
一是对公众参与碳普惠活动所获得的碳减排量进行定义，在法律上明确碳减排量的管理办法和相关属性，重点关注其作为一种自主申报权利的特征，厘清碳普惠减排量和碳排放权之间的区别和联系。一方面，重视碳减排量来源于公众主动参与碳减排的额外性，明确其应基于方法学基准的衡量，从而规范权利的来源；另一方面，可通过尝试建立个人碳减排责任机制等方式，调和其与总量控制原则下划定的碳排放权之间的矛盾。
二是明确碳普惠活动中相关的产权问题。碳普惠自愿减排量由公众活动中所产生，经由平台整合收集后，以完善的产权管理办法加强管理。特别是在闭环模式中，有多处需要对碳减排量的权利归属进行认证，并结合市场机制设计碳普惠减排量的交易模式。经过产权划分，使碳抵消、碳交易转让、碳激励兑付等能得到实现的依据，从而保障各方的权益。
三是完善碳普惠减排量交易市场的法律机制。习近平总书记指出，要建设全国温室气体自愿碳减排交易市场。生态环境部也正在开展《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的意见征求工作，在原有“暂行办法”的基础上进行修编，以适应建设全国温室气体自愿减排交易市场的需求。碳普惠机制应积极响应全国自愿碳减排市场建设的需求，除地方的管理办法外，还应从更高的立法层面完善相关法律法规，促成地方与全国、碳普惠减排量市场与自愿碳减排量市场的纵向和横向对接。
（三）增强碳普惠消纳能力
一是降低主体的参与成本，对不同碳普惠减排量的核证要求进行分类，明确市场主体购买不同核证要求下的碳普惠减排量的价值，降低企业参与的成本，实现正向反馈。
二是推动碳普惠减排量交易发展及与自愿碳交易市场的对接，响应国家建立全国自愿碳交易市场的决策，鼓励形成自愿碳中和主体，引导零碳园区、零碳企业等购买一定比例的碳普惠减排量，增强碳普惠市场活力。
三是筛选方法学基础较扎实、核证难度较小的碳普惠项目，促进此类项目进入闭环碳普惠模式。
四是探索通过制度设计，促进高碳排放群体或活动成为碳普惠项目的市场消纳主体，如在汽车消费领域建立碳排放预存机制，公众购买燃油汽车或者加购汽油等可能导致高碳排放的产品时，需预先缴纳一定数额的碳普惠减排量，形成碳减排量在不同消费群体间的消纳机制。
（作者朱光德系中国竞彩网大学环境科学与工程系硕士研究生，陈红敏系经济学博士、中国竞彩网大学环境科学与工程系副教授。）